原標(biāo)題

《惠州市野外用火管理?xiàng)l例（草案）》首次接受審議
地方立法填補(bǔ)非林業(yè)用地野外用火法律空白

　　2021年4月3日，惠城區(qū)紅花湖金榜隧道南側(cè)山頭發(fā)生一起山火，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)野外用火管理的廣泛關(guān)注�；葜萃ㄟ^地方立法，全面規(guī)范野外用火行為，用地方立法填補(bǔ)非林業(yè)用地野外用火的法律空白，做到有法可依。

　　8月26日召開的市十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議，審議市政府關(guān)于提請(qǐng)審議《惠州市野外用火管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“條例（草案）”）的議案。

　　記者了解到，《條例（草案）》明確了森林防火區(qū)、城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域、農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)的野外用火管理規(guī)范以及法律責(zé)任。其中明確，在森林防火區(qū)內(nèi)擅自野外用火，引起森林火災(zāi)的，對(duì)個(gè)人并處二千元以上三千元以下罰款，對(duì)單位并處三萬元以上五萬元以下罰款；造成損失的，依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任，并可以責(zé)令責(zé)任人限期補(bǔ)種樹木；涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

　　立法背景

　　國(guó)家、省沒有野外用火管理專門法規(guī)

　　市人大常委會(huì)農(nóng)工委主任余瑞芳在作《條例（草案）》的審查報(bào)告時(shí)說，我市是廣東省內(nèi)首個(gè)獲得“國(guó)家森林城市”稱號(hào)的地級(jí)市，森林資源豐富，全市林業(yè)用地面積1028.48萬畝，森林覆蓋率61.66%，森林蓄積量4150.85萬立方米，森林防火任務(wù)非常艱巨繁重。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來我市年均處置森林火情火災(zāi)100多宗，99%的起火原因與不當(dāng)野外用火有關(guān)。森林火災(zāi)撲救難度大，造成經(jīng)濟(jì)損失、生態(tài)破壞嚴(yán)重，社會(huì)影響較大。

　　制定《條例》是守住“惠州藍(lán)”的現(xiàn)實(shí)需要。相關(guān)實(shí)驗(yàn)表明，秸稈焚燒期與非焚燒期相比，細(xì)粒子的平均濃度會(huì)增長(zhǎng)4～7倍。不當(dāng)野外用火所引發(fā)的森林火災(zāi)和大范圍無序焚燒秸稈是導(dǎo)致環(huán)境空氣中的PM10、PM2.5濃度升高的一個(gè)重要因素。通過立法規(guī)范野外用火行為，可以減少對(duì)空氣質(zhì)量的不良影響。

　　“制定《條例》是促進(jìn)國(guó)家法律法規(guī)在惠州落地實(shí)施的需要�！庇嗳鸱颊f，目前，國(guó)家和省都沒有野外用火管理的專門法規(guī)，上位法對(duì)野外用火管理只是作出了比較原則的規(guī)定，操作層面不夠具體化。關(guān)于農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)、城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域的野外用火管理，目前在立法層面是空白的。此外，我市野外用火管理還存在措施落實(shí)不夠到位、部門權(quán)責(zé)不明晰、管理力度不夠大等問題，需要通過地方立法加以解決。

　　起草過程

　　堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、開門立法

　　《條例》于2020年列入地方立法預(yù)備項(xiàng)目，明確由市林業(yè)局負(fù)責(zé)牽頭起草工作。為使立法工作做到科學(xué)立法、民主立法、開門立法，2020年下半年開始，市林業(yè)局委托市地方立法研究中心具體承辦立法的具體事務(wù)。市林業(yè)局、市地方立法研究中心聯(lián)合組建立法項(xiàng)目組，廣泛開展《條例》起草前的調(diào)研工作。

　　記者了解到，《條例》起草過程把握了以下幾點(diǎn)原則：?jiǎn)栴}導(dǎo)向，著眼解決農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)、城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域在野外用火管理實(shí)際工作中急需解決的問題；立足惠州實(shí)際，在《條例》立法的制度設(shè)計(jì)、安排中體現(xiàn)惠州特色；回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)實(shí)行工作中迫切需要規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)作出規(guī)定，增強(qiáng)立法工作的可執(zhí)行性、可落地性。

　　主要內(nèi)容

　　《條例（草案）》共十九條不分章節(jié)

　　《條例（草案）》不分章節(jié)，共分為十九條。篇章結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)，框架設(shè)計(jì)合理，貼合地方實(shí)際，突出了本地特色，符合地方發(fā)展和人民群眾的需要。

　　記者了解到，《條例（草案）》所稱森林防火區(qū)是指林地及距離林地邊緣30米范圍內(nèi)的區(qū)域。農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)是指森林防火區(qū)和城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域之外的村民生活和生產(chǎn)活動(dòng)的區(qū)域。

　　值得關(guān)注的是，《條例（草案）》第七條關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度的規(guī)定，是《條例（草案）》的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，明確任何單位和個(gè)人均有舉報(bào)違規(guī)野外用火的權(quán)利，各縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)制度。對(duì)舉報(bào)違規(guī)野外用火行為，經(jīng)有關(guān)部門查證屬實(shí)的，可以給予舉報(bào)人適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。各縣（區(qū)）人民政府林業(yè)、城鄉(xiāng)管理和綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)公布舉報(bào)方式和渠道，及時(shí)核查舉報(bào)線索，保護(hù)舉報(bào)人權(quán)益。

　　第九條明確野外用火管理按照不同期間實(shí)行分期管理，同時(shí)也明確不同期間內(nèi)森林防火區(qū)、城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域、農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)的管理措施，最大限度管控火源。

　　第十、十一、十二條，分別按照森林防火區(qū)、城市建成區(qū)與城市化管理區(qū)域、農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)野外用火禁止性行為作出了規(guī)定，也對(duì)特殊情況野外用火管理予以明確，避免野外用火管理中法律法規(guī)適用、調(diào)整的空白和盲區(qū)。

　　建議

　　廣泛征求意見提高《條例》可操作性

　　市人大常委會(huì)組成人員表示，經(jīng)審查，《條例（草案）》仍有一些需要完善的條文，建議在《條例》二審中予以完善，提高《條例》的針對(duì)性、適用性、可操作性。同時(shí)，條文表述要更加嚴(yán)謹(jǐn)。

　　市人大常委會(huì)組成人員建議，要強(qiáng)化職責(zé)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范和明晰權(quán)責(zé)關(guān)系�！稐l例（草案）》對(duì)于森林、林木、林地、農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人沒有制定相關(guān)職責(zé)條款。建議《條例（草案）》增加一條經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人職責(zé)，進(jìn)一步明晰野外用火主體的職責(zé)，提高《條例》的執(zhí)行效率。同時(shí)，要加強(qiáng)針對(duì)性研究，進(jìn)一步增強(qiáng)條文的可行性，比如《條例（草案）》第十四條綜合利用條款中用“引導(dǎo)”“有條件”“鼓勵(lì)”等導(dǎo)向性的表述，不是剛性要求，不利于綜合利用條款的執(zhí)行�！稐l例（草案）》第十五條野外用火應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，沒有考慮到火險(xiǎn)防護(hù)時(shí)段和環(huán)境保護(hù)等具體要求。

　　市人大常委會(huì)組成人員建議，要完善法律責(zé)任條款，進(jìn)一步增強(qiáng)條文的可達(dá)性。《條例（草案）》第十二條提出三項(xiàng)農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)禁止行為，條例第十八條相應(yīng)的違法處罰規(guī)定只對(duì)第一項(xiàng)作出規(guī)定，為進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村生活生產(chǎn)區(qū)禁止行為的可達(dá)性，建議《條例（草案）》第十八條增加對(duì)違反條例第十二條第二、三項(xiàng)規(guī)定的處罰規(guī)定。

　　惠州日?qǐng)?bào)記者黃曉娜 通訊員陳瑞鳳 謝映暉